educo, NVO Projekti - Analiza finansiranja zaštite životne sredine

“Osnivanje Eko-fonda”

<<<

FINANSIRANJE ZAŠTITE ŽIVOTNE SREDINE U CRNOJ GORI
POČETNA ANALIZA

Pripremila Radna grupa Educo centra za osnivanje Eko-fonda

Marina Marković, Samostalni konsultant za životnu sredinu

Milena Živković, Savjetnik ministra, Ministarstvo zaštite životne sredine i uređenja prostora

Boris Marić, Samostalni pravni konsultant

Katlin Brašić, Koordinator projekta, Educo centar

Valentina Šćekić, Koordinator kampanje, Educo centar

Podgorica, novembar / decembar 2004


	SADRŽAJ:

1.	UVOD
2.	FONDOVI ZA ŽIVOTNU SREDINU U ZEMLJAMA CENTRALNE
	I ISTOČNE EVROPE
2.1.	ISKUSTVA ZEMALJA CENTRALNE I ISTOČNE EVROPE (CIE)
2.1.1.	Nacionalni fond za zaštitu životne sredine - Bugarska
2.1.2.	Mreža fondova za životnu sredinu u Poljskoj
2.1.3.	Državni fond za životnu sredinu – Češka
2.2.	FONDOVI KAO UNUTAR-BUDŽETSKI RAČUNI
3.	FINANSIRANJE ZAŠTITE ŽIVOTNE SREDINE U CRNOJ GORI
4.	EKONOMSKI INSTRUMENTI I NJIHOVA PRIMJENA U CRNOJ GORI
4.1.	NAKNADE ZA EMISIJE U VAZDUH I VODU I ZA OTPAD
4.2.	NAKNADE/POREZI NA PROIZVODE ŠTETNE PO ŽIVOTNU SREDINU
4.3.	NOVI EKONOMSKI INSTRUMENTI
5.	ANALIZA MOGUĆIH PRIHODA I RASHODA BUDUĆEG FONDA ZA ŽIVOTNU
	SREDINU I PRINCIPI DJELOVANJA
5.1.	PROJEKCIJA PRIHODA FONDA
5.2.	PREDLOG RASHODA FONDA
5.3.	PRINCIPI DJELOVANJA FONDA
6.	PREPORUKE

1. Uvod

Svrha ovog priloga za projekat Educo centra (zagovaranje osnivanja Fonda za životnu sredinu u Crnoj Gori) je da dâ pregled regionalnih iskustva u funkcionisanju fondova za životnu sredinu i posluži kao osnov diskusije (prvenstveno u okviru radne grupe Educo centra, a i šire) o rješenjima koja bi se mogla primijeniti u Crnoj Gori. Nadalje, ova kratka analiza daje pregled stanja u oblastima finasiranja životne sredine i ekonomskih instrumenata u Crnoj Gori, i procjenjuje moguće prihode budućeg Fonda za period od narednih pet godina. Dio analize posvećen je i razmatranju mogućih mehanizama kojima bi budući Fond plasirao svoja sredstava odnosno podržavao različite projekte. Konačno, u tekstu se kratko razmatraju i principi i osnovi koji su se u iskustvu fondova u drugim zemljama pokazali kao veoma važni za funkcionisanje i uspješnost rada ovih institucija. Osnovni izvori podataka o fondovima za životnu sredinu i ekonomskim instrumentima u zemljama centralne i istočne Evrope su publikacije Regionalnog centra za životnu sredinu (REC)1.

2. Fondovi za životnu sredinu u zemljama centralne i istočne Evrope

Fondovi za životnu sredinu postoje u svih 10 zemalja kandidata2 za članstvo u EU, i odigrali su značajnu ulogu u finansiranju zaštite životne sredine tokom prelaska ovih zemalja na tržišnu ekonomiju i u procesu Stabilizacije i pridruživanja EU (SiP). U Mađarskoj i Poljskoj, ovi fondovi (ili njihove preteče) osnovani su još u pred-tranzicionom periodu (1986 odnosno 1989), dok su u većini ostalih zemalja osnivani u periodu 1990 - 1996 godine (izuzev Rumunije, gdje su pravna akta o osnivanju Fonda usvojena tek 2000. godine). Od 1995 do 2000, preko nacionalnih fondova (ne računajući dakle fondove koji funkcionišu na pod-nacionalnom nivou) je u sektor životne sredine investirano ukupno 4,3 miljarde eura (od toga 75% otpada na 3 države: Mađarsku, Poljsku i Češku). U 2000. godini, ukupni rashodi nacionalnih fondova kretali su se od 0.12% (Slovačka) do 0.23% (Mađarska) BDP, dok je u ranim godinama tranzicije to učešće bilo još značajnije (i do 0,35% u Poljskoj).

Osnovna ideja funkcionisanja fondova je osiguravanje sredstava za finansiranje zaštite životne sredine pod uslovima povoljnijim od tržišnih (bespovratna sredstva i/ili tzv. meki krediti, odnosno krediti sa kamatnim stopama nižim od tržišnih). Osim toga, fondovi su imali i još uvijek imaju značajnu ulogu u implementaciji principa zagađivač plaća, budući da su značajan izvor njihovih prihoda tokom 1990-ih godina bili porezi i naknade vezani za životnu sredinu.

1 Radi se publikacijama: REC, 2001, Environmental Taxes in an Enlarged Europe (Porezi za životnu sredinu u proširenoj Evropi), S. Speck, J. McNicholas and M. Markovic, Szentendre, Hungary; i REC, 2002, Environmental Funds in the Candidate Countries (Fondovi za životnu sredinu u zemljama kandidatima), S. Speck, J. McNicholas and M. Markovic (eds.), Szentendre, Hungary.

2 Zemlje kandidati su Mađarska, Slovačka, Slovenije, Češka, Poljska, Litvanjia, Letonija, Estonija, kao i Bugarska i Rumunija koje se neće priključiti EU u prvom talasu priključenja zemalja centralne i istočne Evrope

U zemljama jugo-istočne Evrope takođe su prisutni napori da se formiraju fondovi u koje bi se sticali naznačeni prihodi po osnovu zagađenja i korišćenja životne sredine, i koji bi finansirali ostvarivanje ciljeva nacionalnih politika životne sredine (primjeri uključuju Hrvatsku, Makedoniju, Albaniju). U Crnoj Gori je Članom 40 Zakona o životnoj sredini iz 1996. godine (Sl. List RCG 12/96) predviđeno da se sredstava prikupljena po osnovu eko-naknada3 uplaćuju na poseban podračun (ekološki račun) Republičkog budžeta. Budući da ova zakonska odrebda nije sprovedena, osnivanje fonda se aktuelizuje Vladinim strateškim dokumentima iz 2003. godine (Agenda ekonomskih reformi, Strategija razvoja i redukcije siromaštva).

2.1. Iskustva zemalja centralne i istočne Evrope (CIE)

2.1.1. Nacionalni fond za zaštitu životne sredine - Bugarska

Bugarski Nacionalni fond je osnovan 1992. godine kao izvan-budžetska institucija, ali u okviru Ministarstva za životnu sredinu i vode. Drugim riječima, Fond djeluje kao kvazi-samostalna institucija (nije podračun budžeta, ali nije ni samostalno pravno lice). Fond je osnovan na osnovu odredbi bugarskog zakona o životnoj sredini, s tim što su pravila i procedure upravljanja Fondom regulisani podzakonskim aktom.

Što se tiče polja njegovog djelovanja, Fond funkcioniše kao instrument za implementaciju aktivnosti i projekata koji su sadržani u različitim dokumentima nacionalne strategije i programa za životnu sredine (uključujući tu i nacionalne strategije i akcione planove za životnu sredine i pojedine njene sektore, kao i strategije i akcione planove za pridruživanje EU).

Fondom upravlja Upravni odbor, kojim predsjedava Ministar za životnu sredinu. Članovi Odbora su još i zamjenici Ministara životne sredine, finansija, ekonomije, regionalnog razvoja i javnih radova, saobraćaja, poljoprivrede i zdravstva. Tu su takođe i predstavnici državne agencije za energiju, Akademije nauka i nevladinog sektora. Odbor utvrđuje politiku Fonda, identifikuje kriterijume za odabir porjekata, odobrava operativne procedure i budžet Fonda itd. Dnevnim radom Fonda upravlja Izvršni biro. Fond ukupno ima deset zaposlenih. U procjeni projekata i drugim stručnim poslovima značajno učestvuju sektorski (voda, vazduh, optad itd) stručnjaci Ministarstva životne sredine, dok se za finasijsku procjenu projekata često angažuju eksterni konsultanti. Ministarstvo životne sredine takođe obavlja administrativno-računovodstvne poslove za Fond.

Prihodi fonda su se u prvih nekoliko godina postojanja Fonda kretali na nivou od 4 – 8 miliona eura godišnje, a po uvođenju naknada na proizvode (naknade za tečna goriva, baterije i akumulatore, automobilske gume) 1998. godine, prihodi rastu na preko 25 miliona eura godišnje i ostaju na tom nivou. Rashodi fonda su uglavnom bespovratna sredstva (45 – 75% rashoda tokom godina postojanja), ali je značajno (i uglavnom rastuće) učešće beskamatnih i u manjoj mjeri mekih kredita. Jedna specifičnost bugarskog Fonda je da je on značajno podržavao ne-investicione projekte (npr. monitoring sistem, istraživačke projekte itd.) – u prosjeku je oko 10% rashoda Fonda išlo na takve projekte.

3 Naknade za investicije i naknade zbog zagađivanja životne sredine

Procedure razmatranja, ocjenjivanja i praćenja projekata ovog Fonda ne smatraju se posebno naprednim (u odnosu na druge Fondove). Ne postoji direktna saradnja stručnjaka Fonda sa klijentima po pitanju pripreme projektne dokumnetacije, ne postoji objektivizirani sistem ocjenjivanja projekata (npr. kompjuterski program), a takođe ne postoji ni naknadna ocjena uspješnosti i efektivnosti podržanih projekata. Ipak, može se reći da Fond igra značajnu ulogu u finansiranju projekata životne sredine. Samo u periodu 1996 – 2000, finansirano je ili su-finasirano više od 350 investicionih projekata (uglavnom uređaji za prečišćavanje otpadnih voda, deponije otpada, projekti održive poljoprivredne privodnje, prečišćavanje emisija u vazduh itd.).

U 2003. godini, pristupilo se organizacionim i strukturnim promjenama Fonda, radi povećanja stepena nezavisnosti institucije i poboljšanja efikasnosti. Ime Fonda je promijenjeno u Preduzeće za upravljanje aktivnostima zaštite životne sredine, koje sada djeluje kao samostalno pravno lice. Takođe je došlo do promjena u Upravnom odboru, koji sada čine predstavnici Ministarstva za životnu sredinu i vode, Ministarstva finansija, Izvršne agencije za živtonu sredinu, zajednice opština i poslovnih subjekata.

2.1.2. Mreža fondova za životnu sredinu u Poljskoj

Sistem fondova za životnu sredinu je veoma razvijen u Poljskoj, a započet je krajem osamdesetih godina prošlog vijeka. Sistem uključuje Nacionalni Fond, fondove na nivou pokrajina, regiona i opština, kao i Eko-fond koji je specifičan u odnosu na ostale poljske fondove. Nacionalni fond, Eko-fond i pokrajinski fondovi su registrovani kao posebna pravna lica, dok regionalni i opštinski fondovi funkcionišu kao pod-računi u budžetima odgovarajućih administrativnih organa. Postoje pravila o raspodjeli prihoda medju fondovima (npr. naknade za emisije u vazduh se u utvrđenom omjeru distributiraju među mrežom fondova, tako da Nacionalni fond dobija 22,4% od naknada za emisije SO2), a fondovi sa svih nivoa djeluju kao nezavisne institucije i sarađuju među sobom na pojedinim projektima.

Nacionalnim fondom upravljaju dva tijela – Nadzorni i Izvršni odbor. Članovi Nadzornog odbora su predstavnici Ministarstava (životne sredine i finansija), lokalne uprave, državnog ekološkog inspektorata, regionalnih agencija za životnu sredinu i nevladinog sektora. Osnovni izvor prihoda su naknade za zagađenja i korišćenje životne sredine i otplata kredita (sa kamtom), s tim što se učešće naknada postepeno smanjuje, a udio otplata raste (dostižući čak 60% ukupnih prihoda u 2000. godini). U periodu 1994 – 2000 godine, kroz Nacionalni fond je prošlo blizu 100 miliona eura iz inostranih izvora (uglavnom iz Phare programa, zatim Svjetske banke i nekih bilateralnih izvora), što je u godinama od 1997 do 2000 činilo nekih 4% ukupnih prihoda .

Mreža fondova za životnu sredinu imala je (i još uvijek ima) izuzetno značajnu ulogu u finansiranju projekata životne sredine u Poljskoj. Primjera radi, sredstva plasirana u zaštitu životne sredine samo preko Nacionalnog fonda u 1996. godini iznosila su 0,35% poljskog BDP-a. Učešće rashoda Nacionalnog fonda u ukupnim izdacima za životnu sredinu kretalo su se od 30% u 1994 i 1995. godini, do 12% u 1998, odnosno 20% u 1999. godini.

Pored sistema fondova koji je organizovan u skladu sa administrativnim ustrojstvom zemlje, u Poljskoj postoji još i Eko-fond, koji je kapitalizovan ugovorom o zamjeni dijela duga poljske države za projekte životne sredine. Zamjena duga je tokom godina činila oko 80% prihoda ovog fonda, koji su u 2000. godini narasli na oko 40 miliona eura. Do 2000. godine, poljski Eko-fond je plasirao samo bespovratna sredstva, a od tada počinje da radi i sa kreditima. Finansijske operacije takođe postaju jedan od značajnih prihoda Fonda, a budući da je prepoznat kao efikasna i transparentna institucija, Fond takođe dobija i niz inostranih donacija nešto manjeg obima (pored osnovnog izvora prihoda - zamjene duga). Zbog svega ovoga, Fond ima osigurane izvore prihoda do 2010. godine, za razliku od Bugarskog Eko-fonda (kapitalizovanog po istom principu) koji nije bio tako uspješan u radu i koji poslije prvobitnog ugovora o zamjeni duga iz 1999. godine nije bio u stanju da osigura dodatne izvore prihoda.

Poljski fondovi se smatraju jednim od najuspješnijih fondova u CIE zemljama. Među razloge koji su uticali na njihovu uspješnost obično se ubrajaju visok stepen transparentnosti i efikasnosti4 u poslovanju i orjentacija ka bankarskom načinu rada (što doprinosi finasijskoj održivosti institucija, a element subvencija u rashodima fondova održava na umjerenom nivou).

2.1.3. Državni fond za životnu sredinu – Češka

Češki fond za životnu sredinu spada u red velikih fondova, budući da su mu se godišnji prihodi kretali u rasponu od 130 do 150 miliona eura sredinom devedesetih godina, da bi krajem prošle decenije pali na nivo od oko 100 miliona eura. Razlog pada prihoda Fonda se prije svega vidi u padu prihoda od naknada za zagađenja (zbog poboljšanih performansi zagađivača u odnosu na životnu sredinu). Istovremeno, češki Fond je glavnicu svojih rashoda plasirao u vidu bespovratnih sredstva, tako da prihodi od povraćaja kredita i kamata nijesu rasli istom brzinom i stopom kojom su padali prihodi od naknada za zagađenja.

Fond je osnovan 1992. godine kao samostalna institucija kojom upravlja Ministar životne sredine (Ministar imenuje Direktora i Savjet fonda, odobrava pravila koja se tiču rada Fonda itd.). Fond ima savjetodavno tijelo, tzv. Savjet fonda, koji se sastoji od predstavnika relevantnih Ministarstva, češkog Parlamenta i zajednice opština.

Glavne oblasti koje su podržavane sredstvima Fonda su kontrola aero zagađenja i zaštita voda, dok su u nešto manjem obimu podržavani projekti zaštite prirode i upravljanja otpadom. Kriterijumi za ocjenu i praćenje projekata u češkom Fondu se smatraju dobro razvijenim i djelotvornim. Ocjena projekata se, na primjer, zasniva na 4 komponete, pri čemu efekti na životnu sredinu i ekonomska ocjena nose po 30% ukupnog rezultata, a tehnička ocjena i regionalna važnost projekta nose po 20%. Ipak, smatra se da češki Fond tokom svog postojanja nije u potpunosti ostao imun na političke uticaje. Prevazilaženje političkih uticaja u donošenju odluka je jedan od najvećih izazova za ovu (i ne samo ovu) instituciju. Ovo posebno imajući na umu trend opadajućih prihoda, koji nameće potrebu što efikasnijeg i djelotvornijeg alociranja sredstava kako bi se obezbijedile mogućnosti za dalji rad Fonda.

4 Tu su veoma značajne dobro razvijene procedure upravljanja tzv. životnim ciklusom projekata – od smjernica za prirpemu projekata i jasno definisanih prioriteta, preko objektiviziranih kriterijuma ocjene projekata, sve do monitoringa projekata i procjene njihove uspješnosti.

2.2. Fondovi kao unutar-budžetski računi

U razmatranju oragnizacionih formi u kojima su postojali i postoje fondovi za zaštitu životne sredine u zemljama CIE, pažnju zaslužuju i primjeri Estonije i Mađarske. U ovim zemljama, fondovi su tokom većeg dijela tranzicionog perioda (tj. do 1999. u Mađarskoj odnosno do 2000. godine u Estoniji) funkcionisali kao samostalne institucije (pravna lica), da bi onda bili apsorbovani u državni budžet i nastavili da funkcionišu kao budžetske linije. Ova organizaciono-statusna promjena nije donijela suštinske promjene u sistemu prihoda ovakvih institucija. U obje zemlje se i dalje ubiraju značajni prihodi po osnovu naknada za zagađenja, korišćenja prirodnih resursa i drugih ekonomskih instrumenata, samo što ti prihodi više nijesu direktno naznačeni za same fondove. Umjesto toga, prihodi od ekonomskih instrumenata se slivaju u državni budžet, koji zatim transferiše sredstva na račun fondova. Po pitanju rashoda fondova, međutim, apsorbcija izvan-budžetskih institucija u budžet je donijela značajne promjene: bespovratna sredstva su u Estoniji postala jedini, a u Mađarskoj dominantni mehanizam rashoda.

U oba slučaja, transformacija izvan-budžetskih fondova se uglavnom može posmatrati kao odgovor na pritiske da se konsoliduje javna potrošnja i da se uvedu fiskalne procedure prihvaćene u zemljama članicama OECD-a (gdje uglavnom ne postoje fondovi kakvi su ovi u zemljama CIE). Moguće je takođe da je težnja za efikasnijim upravljanjem sredstvima imala uticaja u procesu transformacije ovih institucija u Mađarskoj i Estoniji.

3. Finansiranje zaštite životne sredine u Crnoj Gori

Iako precizni podaci o ukupnim investicijama u životnu sredinu (po izvorima i oblastima na koje se odnose investicije) ne postoje, finansiranje životne sredine u Crnoj Gori u toku poslednje decenije može se okarakterisati kao nedovoljnio i neadekvatno.

Kada je u pitanju javni sektor, jedan od osnovnih izvora finansiranja je budžet Ministarstva zaštite životne sredine i uređenja prostora (MZŽSUP). Tabela 1 pokazuje da su rashodi za programe životne sredine (iz budžeta MZŽSUP) u poslednjih nekoliko godina kretali na nivou od oko 0,6 do 0,75 miliona eura (uz pad na oko 0,4 miliona u 2002), što je manje od 0,1% od BDP. Iz republičkog budžeta se takođe finansiraju (bespovratnim sredstvima ili povoljnim kreditima) opštine, javna i druga preduzeća kada izvode investicije od opšteg značaja. U 2001. godini, za takve investicije je izdvojeno oko 14 miliona eura, ali nema podataka o tome koji je dio ovih sredstava usmjeren za investicije za životnu sredinu (ako je takvih investicija uopšte bilo).

Tabela 1: Budžet Ministarstva zaštite životne sredine i uređenja prostora

u milionima dinara 1998 – 1999, i milionima DEM 2000 – 2001

1998 1999 2000 2001

Plate 1,20 1,76 0,19 0,24

Administrativni troškovi 0,27 0,42 0,03 0,11

Programi zaštite životne sredine 9,40 12,75 1,278 1,52

Ukupno 10,86 14,93 1,49 1,87

Izvor: MZŽSUP, 2002

Nema značajnih investicija ni iz opštinskih budžeta i javnih preduzeća čiji su osnivači opštine; naprotiv, tokom poslednje decenije na minimum su svedene čak i investicije za redovno održavanje komunalne infrastrukture, što je rezultiralo nagomilavanjem problema u oblasti komunalnog otpada, vodosnabdijevanja i kanalizacije, i tretmana otpadnih voda.

U uslovima dugotrajne ekonomske krize, finansiranje projekata očuvanja životne sredine od strane industrije odnosno privrednih subjekata je takođe veoma ograničeno. Kao ilustracija može poslužiti realizacija Operativnog programa za zaštitu životne sredine u Pljevljima. Program je za period 1999 – 2007 predviđao sprovođenje 57 mjera ukupne vrijednosti od oko EUR 90 miliona, čiji su nosioci bili industrija, lokalna uprava i republička Vlada. Zbog finasijskih ograničenja, do danas je realizovano samo 7 mjera, dok su poboljšanja stanja životne sredine minimalna. Slično je bilo iskustvo i sa Akcionim planom za rješavanje problema zagađenja od Kombinata aluminijuma (KAP). Plan je obuhvatao 51 mjeru čiji su troškovi bili procijenjeni na oko 30 miliona eura. Od 1993. godine kada je Akcioni plan donesen, obezbijeđeno je i utrošeno manje od jedne petine sredstava, i to oko 3 miliona iz KAP-a i oko 2 miliona iz budžeta Republike.

Finansiranje iz inostranih izvora dobija na značaju u toku poslednjih nekoliko godina, kako kroz bespovratna sredstva ključnih donatora kao što su EAR, Svjetska banka, USAID, itd, tako i kroz skorašnje kreditne aranžmane sa međunarodnim finansijskim institucijama (Svjetska banka, EIB).

U Crnoj Gori se prepoznaju svi izazovi sa kojima se susrele ekonomije u tranziciji5 kada je u pitanju životna sredina i njeno finansiranje, a to su:

- naslijeđeni problemi sa zagađenjem i degradacijom životne sredine, zastarjele tehnologije i nerazvijena infrastruktura;

- nizak bruto društveni proizvod (BDP) i veliki pritisak na javne rashode;

- nerazvijene finansijske institucije; i

- loše sprovođenje postojećih propisa u oblasti životne sredine.

U takvim uslovima, načelo prihvaćeno u svim tranzicionim ekonomijama je da javni sektor može i treba da obezbjeđuje subvencionirane izvore finansiranja na određeni period, radi efikasnijeg rješavanja problema zagađenja i degradacije životne sredine. Fondovi se u gotovo svim zemljama CIE javljaju kao instrumenti za sprovođenje ovog načela.

5 Kao što je dato u REC, Environmental Funds in the Candidate Countries (Fondovi za životnu sredinu u zemljama kandidatima), 2002

Za gotovi svaki od gornjih problema, može se reći da je Crna Gora danas u težoj situaciji nego što su to bile zemlje kandidati u prvoj polovini '90-ih godina kada su otpočele sa ekonomskim reformama i potpisale Ugovore o SiP sa EU. Samim tim, izazovi sa kojima će se Crna Gora suočiti u dolazećem periodu su ozbiljniji, pogotovu kad se imaju u vidu obaveze SiP. Pored harmonizacije propisa i institucija sa EU, proces SiP iziskuje još i značajne investicije u pojedine pod-sektore životne sredine (kao što su voda, otpad, vazduh) radi postizanja zahtjeva postavljenih relevantnim EU Direktivama. Na primjer, neke od procjena investicionih troškova (bez operativnih troškova) za postizanje EU standarda u oblasti otpada kod 10 zemalja kandidata kreću se od 100 do 300 eura po glavi stanovnika.6 U crnogorskim uslovima, to znači da bi samo za ovu oblast bile potrebne investicije u rasponu od 62 - 185 miliona eura.

Jasno je dakle da će sistem finansiranja životne sredine (i uopšte sistem upravljanja životnom sredinom) u Crnoj Gori trpjeti značajne promjene i da će ukupni rashodi za životnu sredinu morati značajno da rastu. Zbog izuzetno organičenih resursa, za Crnu Goru je od suštinskog značaja da poboljšanja životne sredine i približavanje EU ostvari na troškovno najefektivniji način, tj. na način gdje će uložena sredstva rezulturati najvećim efektima. U tom smislu, veoma je važan dalji razvoj i primjena ekonomskih odnosno tržišno orjentisanih instrumenata politike životne sredine, koji su kako u EU zemljama tako i u zemljama kandidatima prepoznati kao instrumenti koji doprinose ukupnoj troškovnoj efektivnosti. Posebno je važna podsticajna uloga ekonomskih instrumenata, kad oni djeluju kao tržišni signali zagađivaču da promijeni ponašanje i pređe na procese i postupke koji su manje štetni za životnu sredine. Osnivanje Fonda za životnu sredinu takođe može doprinijeti povećanju efikasnosti i troškovne efektivnosti, kako kroz poboljšanja u procesu razvijanja projekata tako i kroz razvoj pouzdanijeg sistema vrednovanja projekata i utvrđivanje prioriteta.

Preporuke međunarodnih izvještaja koji se bave pitanjima životne sredine u Crnoj Gori (kao što su UNECE i Svjetska banka) takođe naglašavaju nephodnost jačanja uloge ekonomskih instrumenata; UNECE izvještaj kao posebnu preporuku navodi i sprovođenje propisa iz postojećeg Zakona o životnoj sredini o osnivanju posebnog pod-računa republičkog Budžeta odnosno unutar-budžetskog fonda.

4. Ekonomski instrumenti i njihova primjena u Crnoj Gori

Osnov za primjenu ekonomskih instrumenata je Zakon o životnoj sredini (12/96), kojim je uveden princip zagađivač odnosno korisnik plaća. Visina i način plaćanja različitih instrumenata regulisani su dalje nizom podzakonskih akata. Tako Uredba o visini naknada, načinu obračuna i plaćanja naknada zbog zagađivanja životne sredine (Sl. List RCG 26/97) propisuje naknade za emisje i proizvode čija upotreba ima negativan efekat na životnu sredinu (emisije u vazduh, opasni otpad, fosilna goriva, CFC-i i motorna vozila). Rješenja koja su njome data mogu se ocijeniti kao prilično progresivna, posebno imajuću u vidu vrijeme donošenja Uredbe. Uredbom su, na primjer, uvedene naknade za korišćenje fosilna goriva, odnosno ekvivalent porezu na CO2 koji se i danas rijetko srijeće u zemljama sa mnogo razvijenijom politikom životne sredine7. Veliki problem je medjutim to što se Uredba ne primjenjuje, tako da se prihodi od ekonomskih instrumenata ubiraju samo po osnovu investicionog poreza (1% od investicija za koje je potrebna studija o procjeni uticaja tj. SPU, što je predviđeno Zakonom 12/96) i naknade kod registracije vozila (prihodi prikazani u Tabeli 2).

6 REC, Environmental Taxes in an Enlarged Europe (Porezi za životnu sredinu u proširenoj Evropi), 2001

Tabela 2: Prihodi od nadoknada vezanih za životnu sredinu

'98 – '99 u DIN, '00 – '01 u DEM, '02 u EUR

1998 1999 2000 2001 2002

Ukupno 4.547.000 7.064.000 1.130.000 1.905.000 824.583

Nadoknade po osnovu zagađenja* 307.000 121.000 121.000 226.000 241.583

Nadoknade po osnovu investicija 4.240.000 6.309.000 1.009.000 1.679.000 583.000

Izvor: MZŽSUP, 2003

Napomena:

* Odnosi se, gotovu u cjelini, na prihod od nadoknada pri registraciji vozila

Na snazi je takođe i niz instrumenata koji se primjenjuju po osnovu korišćenja i zagađivanja voda, i korišćenja prirodnih resursa i biodiverziteta; oporezivanje goriva, vozila i plovnih objekata regulisano je poreskim zakonima. Prihodi koji se stiču po ovim osnovama slivaju se ili direktno u republički budžet, ili na račune institucija koje su zadužene za upravljanje pojedinim resursima (kao što su npr. Direkcija šuma, Nacionalni parkovi itd.).

U oblasti komunalnih djelatnosti, poseban problem predstavlja činjenica da su korisničke naknade za vodu, kanalizaciju i otpad duži vremenski period formirane na nivou ispod tržišnog, što je dovelo do lošeg finasijskg položaja davaoca usluga, a samim tim i do propadanja infrastrukture i pada kvaliteta usluga. Na drugoj strani, niske cijene komunalnih usluga doprinijele su i neracionalnom korišćenju vode. Komunalne naknade su prihod javnih komunalnih preduzeća. U poslednjih par godina, prisutan je trend njihovog rasta (posebno kad je u pitanju vodosnabdijevanje) i približavanje nivou pokrića troškova. Posebno pitanje u ovoj oblasti je uticaj povećanja cijena komunalnih usluga na životni standard, i ono će svakako djelovati kao ograničavajući faktor za rast naknada a samim tim i za prikupljanje investicionih sredstava.

Generalno gledano, može se reći da su postojeće naknade za zagađenja i ostali ekonomski instrumenti nedovoljni - i po broju i po nivou – da bi se obezbijedila primjena principa zagađivač odnosno korisnik plaća i osigurala promjena u ponašanju zagađivača i korisnika životne sredine. Slab stepen naplate postojećih, mogući regresivni efekti ekonomskih instrumenata (u ionako lošim ekonomskim uslovima) i pitanja platežne sposobnosti glavne su prepreke za uvođenje novih instrumenata. Ipak, ekonomski instrumenti se smatraju najvažnijim neiskorišćenim mehanizmima za ostvarivanje ciljeva politike životne sredine i za prikupljanje investicionih sredstava. Stoga je jačanje njihove uloge neminovnost, a može se izvesti kombinacijom mjera – od podizanja stopa pojedinih instrumenata, preko poboljšanja stepena naplate, sve do reforme nekih od postojećih i restriktivnog uvođenja novih instrumenata.

7 Porez na CO2 postoji u tek nekoliko zemalja zapadne Evrope, a kod zemalja kandidata za EU uvela ga je jedino Slovenija. Od 2003, zavisno od sadržaja ugljenika oporezuju se pojedina pogonska goriva u Albaniji.

Dalji osvrt na pojedine grupe poreza i naknada (odjeljci 4.1. do 4.3.) prije svega ima u vidu instrumente predviđene Zakonom o životnoj sredini i Uredbom 26/97, a razmatra se i mogućnost revizije postojećih odnosno primjene novih instrumenata; predmet analize su posebno oni instrumenti za koje se smatra da se mogu/trebaju uvrstiti u izvore prihoda Fonda.

4.1. Naknade za emisije u vazduh i vodu, i za otpad

Nadoknade za emisije u vazduh (uvedene Uredbom 26/97, nadležnost MZŽSUP) dobra su ilustracija ukupne problematike ekonomskih instrumenata u Crnoj Gori. Naknade se (kao što je ranije pomenuto) ne primjenjuju, dijelom i zbog problema vezanih za utvrđivanje osnovice, odnosno za mjerenje emisija. Obveznici plaćanja ovih naknada (vlasnici ložišnih postrojenja instalisane snage veće od 1 MW) uglavnom nemaju sopstvene uređaje za mjerenje emisija, već se predviđa mogućnost da to za njih obavlja specijalizovana institucija. Primjena Uredbe je u periodu po uvođenju bila predmet sudskih sporova, koji su uglavnom riješeni u korist obveznika naknade. Problem mjerenje emisija pokušao se prevazići i primjenom paušalnih mjesečnih naknada (zavisno od instalisane snage ložišnih postrojenja), ali ni te mjere nijesu dovele do trajne primjene naknada za emisije u vazduh.

Na drugoj strani, emisije osnovnih zagađujućih materija (SO2 i NOX) u vazduh imaju višestruke negativne efekte na životnu sredinu, i predmet su različitih mjera politika životne sredine i međunarodnih konvencija. Zavisno od značaja koji aero zagađenja imaju u određenim zemljama, razlikuju se i koraci koje zemlje preduzimaju radi smanjenja ovih emisija/zagađenja.

Tabela 3 daje pregled naknada za emisije SO2 i NOX i ukazuje na to da su predviđene stope ovih naknada u Crnoj Gori znatno ispod nivoa koji se primjenjuje u drugim evropskim zemljama (izuzev SO2 naknade u Estoniji, koja je sa 3,5 eura po toni bila8 najbliža nivou predviđenom u Crnoj Gori). Bitno je istaći da se nivo naknada utvrđuje u skladu sa stepenom izraženosti problema aero-zagađenja i ciljeva koji se žele postići u datoj zemlji, tako da postoje zemlje koje uopšte nijesu uvele ovaj vid naknada (primjeri iz CIE uključuju Bugarsku i Sloveniju, dok su Rumunija i Hrvatska ove naknade uvele tek 2002 odnosno 2003. godine). U skoro svim zemljama CIE primjenjuju se naknade za nepoštovanje standarda emisija (u nekima zemljama ove naknade funkcionišu vezano sa osnovnim naknadama), a njihove stope su višestruko veće od osnovnih (datih u Tabeli 3). Imajući u vidu odsustvo tehnologija za prečišćavanje ispuštenih gasova kod gotovo svih značajnih zagađivača u Crnoj Gori, loš kvalitet goriva i izraženo aero-zagađenje vazduha na pojedinim lokacijama, treba osigurati primjenu naknada za emisije u vazduh, uz postepeno povećanje stopa i stepena naplate.

8 Kasnije je stopa naknada za emisije SO2 u Estoniji gotovo udvostrucena, tako da je u 2003. godini iznosila 6,07 eura po toni

Table 3: Nadoknade za emisije u vazduh u evropskom zamljama u 2000. godini (u EUR po toni emisija)

Izvori: Uredba o visini naknada, načinu obračuna i plaćanja naknada zbog zagađivnja životne sredine (Sl. List RCG 26/97, izmjene 9/00 i 52/00) i REC, Environmental Taxes in an Enlarged Europe (Porezi za životnu sredinu u proširenoj Evropi ), 2001

Napomene:

* Po Uredbi 26/97, osnov za primjenu naknada su oksidi sumpora izraženi kao SO2 i oksidi azota izraženi kao NO2

** Radi se o porezu na energente koji se primjenjuje po toni sadržanog sumpora

Naknade za vode (korišćenje i zagađenje) se primjenjuju (uz nizak stepen naplate, ponekad i ispod 20%), a nadležno je Minstarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede. Plan institucionalnih reformi u oblasti vodoprivrede predviđa formiranje Regulatorne agencije za vode, pri čemu se naknade za vode vide kao izvorni prihod ove Agencije. Nadležnosti Agencije se planiraju u skladu sa odredbama Okvirne direktive o vodama EU, što znači da će ovo tijelo preuzeti kompleksne obaveze integralnog upravljanja vodama a samim tim i obaveze finansiranja ili ko-finasiranja projekata zaštite voda.

Uredba 26/97 predviđa visoke naknade za stvaranje i odlaganje opasnog otpada i daje široku definiciju materija koje se smatraju opasnim otpadom. Nadležno Ministarstvo je MŽSUP, a ukupno previđene naknade po toni otpada su oko 114 eura. Naknade se uopšte ne primjenjuje.

Imajući u vidu praksu zemalja kandidata u oblasti upravljanja otpadom i nedostatak preciznih podataka o ovoj vrsti otpada u Crnoj Gori, prvi koraci koje bi trebalo preduzeti su priprema kategorizacije industrijskog i opasnog optada (prilagođene definicijama EU kataloga otpada), i sprovođenje obaveze zagađivača da prate i o stvorenim količinama opasnog otpada obavještavaju nadležne instiucije. Za očekivati je da će se bitni pomaci u upravljanju opasnim otpadom ostvariti po završetku Master plana za čvrsti otpad (priprema u toku, završetak se očekuje krajem 2004. godine). Potom bi trebalo pristupiti reviziji naknada za odlaganje opasnog otpada, koje bi bile diferencirane prema stepenu opasnosti. Dio prihoda od ovih naknada mogao bi da bude naznačen kao prihod Fonda za životnu sredinu.

Naknade za odlaganje industrijskog i opasnog otpada u zemljama CIE značajno variraju, i kreću se od ispod jednog do preko 350 eura po toni. U Hrvatskoj, na primjer, naknade su se u 2000.godini kretale između 1,43 i 38,3 eura po toni, dok je Češka primjenjivala osnovnu naknadu od 7 eura po toni, plus dodatnu naknadu od 14 eura po toni za rizik.

4.2. Naknade/porezi na proizvode štetne po životnu sredinu

Uredbom 26/97 predviđene su i naknade za korišćenje fosilnih goriva i CFC-a, kao i eko-naknade pri registraciji motornih vozila. Od ove tri naknade, preimjenjuje se samo eko-naknada za motorna vozila, koja se obračunava godišnje (pri registraciji) i to na nivou od 10% od naknada za putarine. Za putnička vozila, iznos ove naknade u 2002 / 2003. godini kretao se od 1,12 do 10,31 eura, zavisno od zapremine motora.

Predviđene stope naknada za korišćenje fosilnih goriva su dosta niske (npr. 0,225 eura po toni uglja, 3 eura po kilolitru dizela i 1,5 eura po kilolitru benzina9), tako da njihova primjena ne bi dovela do značajnijeg povećanja cijene energenata. Na drugoj strani, primjenom ovih naknada generisala bi se značajna sredstva i doprnijelo se primjeni principa zagađivač plaća. Slična je situacija i sa naknadama za CFC-e čija upotreba slično fosilnim gorivima doprinsi stvaranju globalnih problema živtne sredine. CFC-i i ostale materije koje doprinose tanjenju ozonskog omotača predmet su oporezivanja u sve većem broju zemalja.

4.3. Novi ekonomski instrumenti

Budući da su problemi sa odlaganjem otpada značajni u Crnoj Gori, postepeno uvođenje naknada na proizvode koji su problematični sa stanovišta tretmana i odlaganja otpada imalo bi smisla (pakovanje i ambalaža, automobilske gume, baterije i akumulatori i slično). Prihodi od ovih naknada, slično iskustvima nekih zemalja CIE, mogli bi da budu naznačeni za rješavanja problema životne sredine (odosno mogli bi da budu prihod Fonda). Primjena ovih instrumenata dosta je rasprostranjena u zemljama CIE. U Bugarskoj se primjenjuju naknade za automobilske gume i baterije/akumulature i prihod su bugarskog Nacionalnog fonda (prihod od naknada za gume iznosio je nešto više od milion eura u 2000.godini). Letonski Fond je u 1999. godini od naknada na baterije/ akumulatore imao prihod od 0,752 miliona eura, a pored ove na snazi su još i naknade za ambalažu, sijalice, filtere za ulje i slično. U Poljskoj i Estoniji, porezi na različite vrste ambalaže i materijala za pakovanje proizvoda su uticali na povećanje ponovne upotrebe ovih proizvoda.

9 Poređenja radi, naknade na goriva u Bugarskoj u 2000. godini iznosile su 6 – 18 eura po kilolitru različitih vrsta benzina i dizela.

Pored naknada za određene proizvode, u Crnoj Gori se od novih ekonomskih instrumenata mogu uvesti još i naknade za slučaj nepoštovanja određenih standarda, čija bi svrha bila da podstaknu zagađivače da svoje emisije usklade sa postojećim propisima (uz poboljšano sprovođenje postojećih kaznenih odredbi). Ova vrsta instrumenata mogla bi se vezati za osnovne naknade kod emisija u vazduh i odlaganja opasnog otpada, i primjenjivala bi se kod utvrđenih prekoračenja dozvoljenih emisija odnosno kod nepravilnog odlaganja opasnog otpada (po stopama znatno višim od osnovnih).

5. Analiza mogućih prihoda i rashoda budućeg Fonda za životnu sredinu i principi djelovanja

5.1. Projekcija prihoda Fonda

Polazeći od analize ekonomskih instrumenata i njihove primjene u Crnoj Gori, kao i od očekivanih trendova u politici životne sredine u kontekstu procesa SiP, napravljena je projekcija prihoda Fonda (Tabela 4) za period 2005 - 2009.

Osnovna postavka na kojoj se temelji ova projekcija je bolje sprovođenje propisa iz Uredbe 26/97, kao i djelimična revizija njenih odredbi radi jačanja uloge ekonomskih instrumenata u politici životne sredine. Pristup u procjeni prihoda je dosta konzervativan (u pogledu dinamike rasta stopa, poboljšanje stepena naplate i uvođenja novih instrumenata). Vrlo je vjerovatno da će u okviru procesa SiP porezi i naknade vezani za životnu sredinu morati da se primjenjuju i rastu brže nego što je ovdje predviđeno.

Predviđeno je da sredstva od privatizacije, slično fondovima u ostalim zemljama CIE, imaju značajnu ulogu u kapitalizaciji Fonda. Poređenja radi, prihodi od privatizacije su u pojedinim godinama kod bugarskog nacionalnog, estonskog i češkog fonda učestvovali u ukupnim prihodima sa oko 20 - 30%, dok su 1997. godine sredstva od privatizacije činila čak 40% prihoda slovenačkog fonda. Projekcijom prihoda crnogorskog fonda predviđa se da sredstava od privatizacije čine 25 – 35% ukupnih prihoda u prvih 5 godina funkcionisanja fonda, što je nešto značajnije učešće nego kod gore-pomenutih fondova (osim slovenačkog). Kad se značaj prihoda od privatizacije u različitim fondovima ocjenjuje na osnovu iznosa ovih sredstva po glavi stanovnika, onda je relativni značaj te vrste prihoda manji kod crnogorskog nego kod recimo češkog fonda.

Pri projekciji prihoda uzete su u obzir preporuke iz izvještaja UN ECE-a i Svjetske banke vezano za naknade po osnovu investicija za koje su potrebne SPU. Drugim riječima, projekcija polazi od pretpostavke ukidanja ovog instrumenta poslije 2006. godine, budući da naknade za investicije ne predstavaljaju tipičan ekonomski instrument (i mogu djelovati destimulativno).

Tabela 4: Projekcija prihoda Fonda (u mil EUR)

Izvor: Sopstveni proračun na osnovu podataka MZŽSUP i REC, Environmental Taxes in an Enlarged Europe (Porezi za životnu sredinu u proširenoj Evropi ), 2001

Tabela 4 daje pregled bazičnih prihoda tj. prihoda od ekonomskih instrumenata i od privatizacije. Ostali mogući prihodi zavisiće od vrste fonda, karaktera njegovih rashoda, kao i od efikasnosti i transparentosti u radu fonda (ovo poslednje ako se ima na umu samostalna ili kvazi-samostalna institucija i njen kapacitet da privuče sredstva iz komercijalnih i međunarodnih izvora). U zemljama kandidatima, fondovi nijesu imali veliku ulogu u privlačenju i plasiranju inostranih sredstava. Izuzetak su slovenački i litvanski fond gdje su ino-krediti bili značajan izvor prihoda u 2000. godini. Sredstva iz inostranih donacija javljaju se kao izvor prihoda kod poljskog Nacionalnog i Eko-fonda. Kao što je ranije pomenuto, bugarski i poljski Eko-fond su kapitalizovani kroz ugovore o zamjeni duga za životnu sredinu.

Povraćaj sredstava od kredita (glavnica i kamata) predstavljaju značajan izvor prihoda za neke od najuspješnijih fondova u zemljama CIE10. Takođe važan izvor prihoda kod fondova koji funkcionišu kao nezavisne institucije mogu biti i finasijske operacije. Oba ova izvora prihoda podrazumijevaju razvoj fonda kao finasijske institucije, odnosno organizaciju i stručnu osposobljenost za takve operacije. Razvijanje bankarskog načina poslovanja u okviru fonda je dugoročno gledano važno i zbog razvoja potencijala da se privuku sredstava iz komercijalnog odnosno privatnog sektora.

Konačno, treba pomenuti da ukupan nivo prihoda fonda nije opredjeljujući faktor njegovog funkcionisnja i uspješnosti. Fondovi u baltičkim zemljama se na primjer uglavnom karakterišu kao ''mali fondovi'', i u početnim godinama svog funkcionisanja upravljali su relativno malim prihodima od po par miliona eura. Zanimljiv je primjer estonskog fonda, koji je s obzirom na veličinu ekonomije11 u kasnim '90-im godinama raspolagao visokim prihodima (i do 10 miliona eura godišnje). Struktura njegovih prihoda u 1999. godini bila je: 42% od naknada za zagađenja, oko 32% od naknada za korišćenje prirodnih resursa (uključujući i sječu šuma) i 23% od sredstava privatizacije. Sa 2,5 – 3,4 miliona eura projektovanih prihoda u prvih 5 godina, imajući u vidu obim ekonomije, crnogorski fond može odigrati značajnu ulogu u finansiranju poboljšanja životne sredine.

5.2. Predlog rashoda Fonda

Fond treba da finansira projekte i aktivnosti u skladu sa prioritetima nacionalne politike životne sredine i sopstvenom finansijskom strategijom (ovo drugo u slučaju da bude osnovan kao nezavisna institucija). Fond se može javljati kao finansijer ili ko-finansijer (kod značajnijih investicionih zahvata) projekata. Iskustva zemalja kandidata pokazuju da su u procesu SiP rashodi fondova u velikoj mjeri odražavali zahtjeve pridruživanja EU u oblastima zaštite voda, vazduha, upravljanja otpadom i prirodnim resursima. Neki fondovi su imali značajnu ulogu u obezbjeđivanju sredstava za čišćenje odnosno sanaciju lokacija sa naslijeđenim zagađenjima.

10 Udio sredstava od povraćaja kredita u ukupnim prihodima češkog, poljskog nacionalnog i slovenačkog fonda rastao je tokom vremena i kretao se od 40 - 60% u 2000. godini.

11 Može se reći da je estonska ekonomija, sa 1,4 miliona stanovnika i BDP-om od oko 6 milijardi dolara, po obimu najbliža crnogorskoj ekonomiji

Od pokazatelja finansijskih efekata koje fondovi imaju u datoj zemlji, uglavnom se razmatraju učešće rashoda fonda u BDP-u i rashodi fonda po glavi stanovnika. U 2000. godini, ukupni rashodi fondova su u BDP-u zemalja učestvovali sa 0,12 – 0,23%. Posmatrano u vremenu, ovaj pokazatelj ima opadajuću trend, dok postepeno raste rashod fondova po glavi stanovnika (što se objašnjava bržim rastom BDP-a od rasta rashoda fondova). Najveći per capita rashodi fonda u 2000. godini zabilježeni su u Sloveniji (15 eura), a najniži u Bugarskoj (3,5). Po pravilu, per capita rashodi su veći kod onih fondova gdje je značajnije učešće kredita kao mehanizma finansiranja.

Na osnovu projekcije prihoda fonda (Tabela 4) i BDP12, kao i na osnovu pretpostavke da se cjelokupni prihodi utroše na finasiranje projekata u godini u kojoj su prikupljeni, učešće rashoda crnogorskog fonda bilo bu u rasponu od 0,17 – 0,18% BDP-a u 2005/06; rashodi po glavi stanovnika bili bi na nivou od 4 – 5 eura. Ukoliko bi uz ove rashode finansiranje iz budžeta tj. preko MZŽSUP ostalo na nivou sličnom današnjem, finansiranje zaštite životne sredine iz javnih izvora bi se znatno popravilo i dostiglo zadovoljavajući nivo s obzirom na ukupno stanje ekonomije.

Sama vrsta rashoda tj. mehanizmi kojima će fond finansirati projekte zavisiće u velikoj mjeri od organizacionog statusa fonda i od izbora korisnika sredstava fonda. Fondovi koji funkcionišu kao unutar-budžetski računi uglavnom plasiraju sredstva u vidu donacija (i u manjoj mjeri u vidu beskamatnih kredita), dok fondovi organizovani kao samostalna pravna lica u mehanizme finasiranja uključuju i meke kredite, kreditne garancije, subvencije kamatnih stopa i slično. Vezano za korisnike, preovlađujuća praksa je da se bespovratna sredstva, osim u izuzetnim slučajevima13, ne odobravaju preduzećima tj. komercijalnom sektoru.

Imajući u vidu ograničenost sredstava za finansiranje životne sredine u Crnoj Gori, budući fond treba da radi sa različitim vrstama mehanizama finansiranja (uključujući meke kredite), i da tako doprinese održivosti sopstvenog finansijskog poslovanja. Kroz rad sa svojim klijentima, korisnicima mekih kredita, fond bi mogao da doprinese boljoj pripremi projekata a samim tim i da olakša pristup klasičnim finansijskim institucijama. Fond bi takođe trebao da plasira bespovratna sredstva određenim grupama korisnika. Moguća proporcija između bespovratnih sredstva i mekih kredita bila bi 30% : 70%. Što se tiče veze između kategorije korisnika i mehanizama finansiranja, predlog za rad fonda prikazan je na Dijagramu 1.

12 IMF projekcija od 1,516 odnosno 1,618 milijardi eura u 2005 i 2006. godini.

13 Kao što su na primjer rješavanje problema sa prošlim zagađenjima, ugorženost zdravlja stanovništva itd.

Dijagram 1: Korisnici sredstava Fonda i mehanizmi finasiranja

Korisnici Mehanizmi finansiranja

5.3. Principi djelovanja Fonda

Analiza fondova u zemljama kandidatima14 preporučuje slijedeće principe i osnove njihovog djelovanja:

- Fond je alatka za sprovođenje politike životne sredine;

- Prioriteti i smjernice o projektima koje će fond podržavati su jasno definisani;

- Zahtjevi transparentnosti i odgovornosti za utrošena sredstva poštuju se u radu fonda;

- Operativne i strukture za donošenje odluka su efikasne; i

- Životni ciklus15 projekta je dobro dizajniran i dosljedno se promjenjuje.

Transparentnost i odgovornost za utrošena sredstava tj. njihove efekte ključni su principi i ujedno značajni faktori uspješnosti fonda. Stoga bi prilikom osnivanja crnogorskog fonda trebalo osigurati primjenu ovih zahtjeva i ugraditi ih u pravna akta kojima će se regulisati bilo samostalna institucija bilo pod-račun budžeta. U principu, elementi kojima se osigurava transparentnost poslovanja uključuju mogućnost spoljašnje revizije, pripremu i objavljivanje godišnjih izvještaja o poslovanju, odbijenim i odobrenim projektima i njihovim efektima, kao i adekvatno učešće javnosti u svim fazama rada fonda.

14 REC, Environmental Funds in the Candidate Countries (Fondovi za životnu sredinu u zemljama kandidatima), 2002

15 Životnim ciklusom projekta naziva se proces od momenta kada se klijent prijavi za sredstva fonda do konačne isplate i evaluacije odobrenih projekata od strane fonda

Efikasnost operativnih (i drugih) struktura fonda je takođe veoma značajna u procesu identifikacije, odobravanja i monitoringa projekata. Ukoliko fond bude osnovan kao samostalna institucija, postavlja se pitanje efikasnosti i opravdanosti same administracije fonda, odnosno visine administrativnih troškova. Iskustvo ''malih'' fondova (npr. Estonija, Litvanija) ukazuje da je efikasan rad moguć i sa malim brojem osoblja (9 – 15 ljudi), pri čemu se za pojedine stručne poslove i analize fond može oslanjati na stručnjake iz resornih Ministarstava i drugih institucija. Argument u prilog osnivanja nezavisne institucije sa stanovišta efikasnosti je razvijanje specijalističkih znanja i sposobnosti kod osoblja fonda, koja se najvjerovatnije ne mogu očekivati ukoliko sredstvima, na primjer, bude upravljalo tijelo sastavljeno od redovnog osoblja MŽSUP-a i recimo Ministarstva finansija. Sistem vrednovanja projekata i rad sa klijentima su primjer aktivnosti koje je po prirodi stvari moguće bolje razviti ukoliko fond djeluje kao izvan-budžetska institucija. Slična pretpostavka važi i za proces monitoringa i evaluacije projekta koji je nužna karika u nastojanju da se osigura efektivnost plasiranih sredstava.

6. Preporuke

Na osnovu dosadašnje analize, moguće je donijeti niz preporuka koje se tiču kako finansiranja životne sredine u Crnoj Gori, tako i organizacije i funkcionisanja budućeg Fonda. Generalne preporuke vezane za sistem upravljanja životnom sredinom i njeno finansiranje su:

Osigurati porast rashoda (iz javnih izvora) za životnu sredinu i stvoriti podsticaje za značajnije investicije iz privrede;
Osigurati bolje sprovođenje propisa, posebno onih koji se tiču ekonomskih instrumenata;
Jačati ulogu ekonomskih instrumenata, putem revizije postojećih odnosno uvođenjem novih instrumenata.

Rast rashoda za životnu sredinu je neminovnost imajuću u vidu težnju Crne Gore da se uključi u evropske integracione procese i sprovede reforme za prelazak na tržišnu ekonomiju. Imajući na drugoj strani u vidu jak pritisak na javnu potrošnju, osnivanje Fonda za životnu sredinu je jedan od mehanizma kojima se može osigurati porast tih rashoda i poboljšanje stanja životne sredine.

Druge dvije važne preporuke, a ujedno i ključne pretpostavka uspješnog funkcionisanja Fonda su poboljšanje sprovođenja propisa i jačanje uloge ekonomskih instrumenata. Bez jačanja ekonomskih instrumenata i sprovođenja postojećih propisa, dovodi se u pitanje jedan od osnovnih izvora prihoda budućeg Fonda, a samim tim i smisao te institucije. Na drugoj strani, ova pitanja su od velikog značaja i za ukupnu reformu sistema upravljanja životnom sredinom. Pored toga što predstavljaju izvor prihoda Fonda, ekonomski i uopšte tržišno orjentisani instrumenti u politici životne sredine, ako je suditi po praksi ostalih evropskih zemalja, predstavljaju efikasan i tržišnoj privredi primjeren mehanizam za ostvarivanje ciljeva životne sredine. Naravno, izazov za politiku životne sredine u Crnoj Gori je da njihovu primjenu prilagodi složenom domaćem kontekstu i da u najboljoj mogućoj mjeri iskoristi njihove prednosti.

Što se tiče samog Fonda i njegovog djelovanja, donijete su slijedeće preporuke:

Osnovati Fond za životnu sredinu kao samostalnu instituciju (pravno lice), i tako osigurati izvor finasiranja prioritetnih projekata životne sredine pod uslovima povoljnijim od tržišnih. Prednosti samostalnog fonda uključuju veće mogućnosti rada sa klijentima i pomoć u pripremi projektne dokumentacije, bolju specijalizaciju osoblja i bolje praćenje projekata, veće mogućnosti za diversifikaciju izvora prihoda i postepeno usvajanje bankarskih principa poslovanja. Istovremeno, iskustva drugih zemalja pokazuju da je uspješno funkcionisanje fondova moguće i sa malim brojem zaposlenih (fondovi u Bugarskoj, Litvaniji i Estoniji imaju 9 - 15 zaposlenih), odnosno relativno niskim administratvinim troškovima.
Što se tiče mehanizama za finansiranje projekata, Fond za životnu sredinu treba da radi i sa kreditima kao jednim od vidova finansiranja; na taj način, doprinijeće se finansijskoj održivosti institucje i efikasnijoj alokaciji sredstava. Raspored ukupno raspoloživih sredstava Fonda na različite mehanizme finansiranja (bespovratna sredstva, kredite i ostalo) treba utvrđivati aktima kojima će se definisati godišnji prioriteti i način rada institucije.
U organizaciji i upravljanju Fondom, treba primijeniti primjere najbolje prakse iz zemalja CIE, kako bi se obezbijedio što efikasniji i transparentniji rad te institucije. Ovo je posebno značajno imajući u vidu neophodnost trošenja postojećih, veoma ograničenih sredstva, na najdjelotvroniji mogući način, kao i potrebu da se tokom vremena privuku međunarodni i komercijalni izvori finansiranja u što je moguće većoj mjeri. U tom smislu, posebno su važni jasni i objektivizirani kriterijumi ocjene projekata koji se kandiduju kod Fonda, ex post evaluacija finansiranih projekata, kao i redovno godišnje izvještavanje u radu Fonda.