“Osnivanje Eko-fonda”
<<<

FUNKCIONISANJE EKOLOŠKIH FONDOVA: ISKUSTVA IZ REGIONA

Uvod:

   Finansiranje životne sredine će postati centralna problematika Vladine agende, kada u praksi bude sprovođen prioritetni cilj Crne Gore ka Evropskim integracijama. Ovaj proces može biti znatno potpomognut kroz usmeravanja finansijskih resursa u ekološke fondove koji će raspolagati ekspertskim kapacitetima potrebnim da bi se osigurala efikasna potrošnja ograničenih finansijskih sredstava za rešavanje ekoloških pitanja.

   Namera da se osnuje ekološki fond je potvrđena u crnogorskom zakonodavstvu (Zakon o zaštiti životne sredine, 1996) kao i u skorašnjim strateškim dokumentima (Agenda ekonomskih reformi, 2003).

   NVO inicijativa u cilju podsticanja ovakvog procesa je potrebna iz dva razloga:
a) uobičajeni jaz između politike i prakse u Crnoj Gori znači da nema garancije da će Fond biti osnovan (iako za to postoji zakonodavna potpora) bez inicijativa i pritisaka od strane civilnog drustva.
b) Ono što je još važnije je da civilno društvo treba da zahteva osnivanje fonda koji minimalizuje mogućnosti za iskorumpiranost kao i dominaciju partijsko-političkih struktura u proceduri donošenja odluka. To bi bilo moguće kroz predlaganje odredjenog institucionalnog modela i insistiranje na uvodjenju odredjenih procedura – koje bi mogle biti definisane od strane moguće NVO kaolicije.

   Ovaj rad predstavlja samo uvod u funkcionisanje ekoloških fondova u regionu i ne predlaže preporuke, jer se preporuke moraju definisati kroz zajednički rad grupe NVO-a, kao deo “advokasi” inicijative.

Uloga ekoloških fondova:

   Ekološki fondovi su institucije osmišljene da kanališu javne resurse koji su namenjeni za inicijative zaštite životne sredine. Fondovi pružaju finansijsku podršku investicijama koje su u cilju sprovodjenja ekološke politike. Njihova uloga u zemljama koje imaju nameru da postanu deo Evropske Unije je od posebnog značaja u kontekstu harmonizacije politike I prakse sa ekološkim standardima EU (1).

   U skoro svim zemljama oni služe kao ‘alatka’ za sprovodjenje NEAP-a, ali postaju posebno značajni u kontekstu procesa pridruživanja EU. Ekoloski fondovi se razlikuju od jedne zemlje do druge, ali uopšteno govoreći, kroz fondove se finansira čitav niz projekata uključujući sledeće:

  • Investicioni projekti ekoloske infrastrukture su od ključnog značaja zbog ogromnih sredstava koje su potrebne za rešavanje ovih pitanja. Za ovakve projekte su obično potrebni i strani donatori i domaća sredstva, kako bi se obezbedila ogromna sredstva koja su potrebna za sprovodjenje standarda EU.
  • Investicije u privatni sektor kako bi kompanije ispunile ekološke obaveze.
  • Podrška edukativnim projektima i drugim “mekim” investicijama sa ciljem izgradnje kapaciteta i ljudskih resursa.

       Finansijksu podršku kroz ekološke fondove dobijaju opštine, privatna preduzeća, i u manjoj mjeri nevladine organizacije. Neki fondovi ne pružaju finansijku podršku privatnom sektoru.

       Konkretan rad kojim se bave fondovi uključuju sledeće:

    Identifikacija projekta
    Podrška u pripremanju i dizajniranju projekata (u nekim fondovima)
    Selekcija
    Finansijka podrška
    Praćenje implementacije
    Evalucija po završetku sprovodjenja projekata

    Izvori prihoda

       Ekološki fondovi u državama koje su kanditati za ulazak u EU raspolažu sredstvima iz različitih izvora:

  • Ekološke naknade i porezi ( na emisjie SO2, NOx kao i drugih zagadjenja vazduha, vode i zemlje; poreze na proizvode npr benzin; poreze na koriscenje prirodnih resursa – suma, ruda itd)
  • Strani krediti i grantovi (npr. Projekti podrške EU, pomoc od Svetske Banke itd)
  • Otplata kredita
  • Opraštanje dugova koji se ulažu u zaštitu životne sredine (Debt for nature swaps)
  • Prihodi od privatizacije
  • Direktni transferi iz državnog budžeta

    (1)
    Ekološki fondovi u regionu su prvenstveno bili osnovani kako bi obezbedili potrebna finansijska sredstva za zaštitu životne sredine u kontekstu tranzicije. Sada se njihova uloga sve vise povezuje sa uvodjenjem ekoloških standarda Evropske Unije.

       Ekološki fondovi mogu poslužiti kao poluga za dobijanje dodatnih sredstava za ekološke investicije iz drugih izvora, npr. banaka.

    Tipovi pružanja finansijske podrške:

       Grantovi: Fondovi odobravaju sredstva za različite projekte, obično u odredjenom procentu ukupnih troškova projekta. Grantovi su u principu više podložni partijsko političkim uticaju. Grantovi privatnim preduzećima mogu biti kontraverzni jer mogu podstaći nefer konkurenciju i dovesti do iskrivljenosti slobodnog tržišta. Državne subvencije u privatnom sektoru, u ovom kontekstu, kao i uopšteno moraju biti jasno opravdane i primenjivane u izuzetnim slučajevima.

       Krediti: neki fondovi daju povoljne ili standardne kredite. Ovaj metod finansiranja može produžiti uticaj ograničenih sredstava koji fondovi poseduju i donose konstantan i predvidiv priliv sredstava, ali, traže visok nivo finansijske discipline, kao i veštine koje poseduju komercijalne banke, a samim tim potražuju visok nivo saradnje sa komercijalnim bankama.

    Procedure u donošenju odluka:

       Ključno telo u fondovima je Nadzorni Savet koji predlaže ili direktno odobrava projekte. Savetom obično predsedava ministar zaštite životne sredine i ima članove iz drugih ključnih ministarstava (npr. finansija, poljoprivrede, šumarstva, vodoprivrede, turizma itd) i takodje treba da ima predstavnike ekoloških institucija, nezavisnih eksperata I NVO predstavnike.

       U nekim zemljama nadzorni savet daje preporuke a finalnu odluku donosi sam ministar zaštite životne sredine. Ovaj model donošenja odluka može povećati mogućnosti političkih uticaja na sistem odobravanja projekata. Sa druge strane, ako je proces donošenja odluka previše komplikovan i razvodnjen, teže je identifikovati telo koje je odgovorno za donešene odluke. To znači da se smanjuje transparentnost kako se povećava kompleksnost u donošenju odluka.

       Nadzorni saveti obično imaju transparentne procedure donošenja odluka, koje se često zasnivaju na sistemu bodovanja. U mnogim zemljama su medjunarodni konsultanti pružili podršku u definisanju sistema bodovanja.

    Institucionalna struktura:

       Nivo nezavisnosti fondova varira od jedne zemlje do druge. Neki fondovi predstavljaju odsek ministarstva zaštite životne sredine. Oni su praktično budžetska linija ovog ministarstva. (2)

    (2)
    Budžetska linija ekološkog fonda je u Crnoj Gori definisana dosta davno. Medjutim, finansijka sredstva nikada nisu bila odvojena za ovu budžetsku liniju I ekološke naknade I takes se direktno uplacuju u državni budžet.

       Fondovi su češće pravna tela sa “exstra”-budžetskim prihodima, a ministastvo zaštite životne sredine ima nadzornu ulogu u različitim stepenima. Iako predstavljaju pravno nezavisne institucije, obično su pod autoritetom ministarstva zašite životne sredine.

       Slovenački fond je na primer, osnovan nezavisno od ministarstva životne sredine, kao “džoint-stok” kompanija, a kasnije je prerasto u banku.

       Struktura nekih fondova je vremenom izmenjena, I neki fondovi su pod presijom svojih Vlada da se više integrišu u relevantna ministarstva. Struktura fondova, u velikoj meri zavisi od prirode prihoda. Npr. ako su prihodi uglavnom dobijeni kroz ekološke naknade i poreze onda je integrisanost u okviru datih Vladinih institucija mnogo veća.

    Pitanja transparentnosti i odgovornosti:

       Važno je za NVO-e u Crnoj Gori da promovišu mehanizme koje će omogućiti transparentno i odgovorno funkcionisanje fonda i da zahtevaju da se takvi mehanizmi definišu u budućoj uredbi ili odluci o osnivanju fonda.

       Uzimajući u obzir naš politički i ekonomski kontekst, kao i postojeće funkcionisanje sličnih institucija, postoji mogućnost da bi ekološki fond bio podložan a) korupciji i b) partijsko-političkim manipulacijama.

       Ovo su moguća pitanja koje NVO-i mogu pokrenuti. Koalicija NVO-a bi trebalo da da svoje preporuke vezane za institucionalnu strukturu, proceduru donošenja odluka itd, koje mogu da minimalizuju mogućnosti korupcije i partijsko političkih uticaja.

       Neki od mogućih instrumenata, za koje se smatra da mogu povećati transparentnost i odgovornost funkcionisanja fondova su sledeći:

  • Osigurati javno učešće gradjana u nekim delovima projektnog ciklusa što je ključno a sprovodi se kroz: uključenost eksperata i nevladinih predstavnika u rad Nadzornih odbora; publikovanje prihoda i rashoda, projekata koji su odobreni kao i onih koji su odbijeni, rezultati finansijske kontrole i evaluacije koje se prikazuju na internetu kao i u štampanoj formi, transparenti i jasni kriterijumi za selekciju projekata, sistem bodovanja projekata, izveštavanje Parlamentu, kao i druge mere koje bi mogle biti definisane kroz rad same NVO inicijative.

  • Ograničavanje podrške projektima procentualno u odnosu na ukupan iznos investicije takodje mogu smanjiti mogućnost subjektivne selekcije projekata

  • Jasna i detaljna pravila rada, kao i jasno naglašeni prioriteti

  • Fondovi treba da budu podložni nezavnisnoj finansijskoj kontroli (ovo je moguće ako su “ekstra”-budzetski fondovi) i evaluacijama.

  • Ekološki a ne samo ekonomski doprinos projekta treba biti procenjen

       Takozvane Petrovgradske smernice usvojene 1995 predstavljaju korisnu početnu tačku u predlaganju efikasnog mehanizma upravljanja. Ove smernice su definisanje u kontekstu finansiranja životne sredine u procesu tranzicije, a ne u procesu pridruživanja Evropskoj Uniji, tako da su donekle zastarele, ali u svakom slučaju mogu poslužiti nevladinim organizacijama u definisanju preporuka u vezi sa funkcionisanjem fondova.

    Pitanja vezana za efikasnost funkcionisanja fondova:

       Preporuke vezane za operativni rad I povećanje efikasnosti obrazložene su u Petrovgradskim smernicama i mogu biti promovisane radi osiguravanja efikasnog korišćenja organičenih resursa za zaštitu životne sredine.

       Identifikovani problemi i preporuke publikacije pod nazivom: Ekološki fondovi u zemljama-kandidatima za ulazak u Evropsku Uniju , izdavač REC

       Publikacija REC-a o ekološkim fondovima predstavlja pregled različitih ekoloških fondova iz regiona.

       Moguća NVO kaolicija treba uzeti u obzir probleme sa kojim se suočavaju ekološki fondovi u drugim zemljama u procesu promovisanja osnivanja ekološkog fonda i ovi problemi treba da budu razmotreni u diskusijama sa Vladinim predstavnicima, ako se smatra da su relevantni u crnogorskom kontekstu. To su sledeći mogući problemi:

  • Izloženost partijsko-političkim uticajima
  • Pritisak da postanu deo drzavnog budžeta
  • Zavisnost od državnog budžeta
  • Nedostatak privatnog kapitala
  • Smanjenje prihoda od eko naknada i taksi
  • Nejasna i razvodnjena dugoročna strategija
  • Nizak nivo mobilizacije dodatnih finansijskih prihoda

       Iako je rano predlagati preporuke u ovoj fazi projekta, korisno je upoznati se sa preporukama REC-a koje su definisane za već postojeće fondove, koje je potrebno prilagoditi našem političkom i ekonomskom kontekstu. Preporuke REC-a su sledeće:

  • Jasno definisati fond i predstaviti ga u “log-frame” formi.
  • Obuka odabranih eksperata koji su zaposleni u fondu o principima regionalne politike EU i veštinama vodjenja programa u tom kontekstu uključujući definisanje prioriteta.
  • Diferenciranje projekata ekološke infrastrukture i onih koji su povezani sa rešavanjem ekološki ‘crnih’ tački.
  • Razvijanje i sprovodjenje strategije za saradnju sa medjunarodnim finansijskim institucijama, u skladu sa ciljevima fonda.
  • Razvoj i sprovodjenje strategije za saradnju sa komercijalnim bankama.
  • Podrška “mekim” (ne-investicionim) projektima koji imaju za cilj jačanje kapaciteta za efikasno korišćenje finansijske podrške EU.
  • Sprovodjenje sistema kontrole kvaliteta kao npr ISO 9000 kako bi se povećao i održao kredibilitet samog fonda.
  • Apliciranje za medjunarodno finansijkso rangiranje kako bi se povećao i održao kredibilitet fonda.
  • Ispostovati principe regionalne ekološke politike EU u definisanju programa podrške fonda.

    Autor prezentacije: Katlin Brašić
    • nazad/back